Режимът на търпимост по § 16 от ПР на ЗУТ (ДВ, бр. 65 от 2003 г.) и по § 127 от ПЗР на ЗУТ (ДВ, бр. 82 от 2012 г.) позволява запазването на строежи, построени без строителни книжа, но „допустими по действащите подробни градоустройствени планове и по правилата и нормативите, действали по време на извършването им или съгласно този закон“ (ЗУТ) (§ 16), или „допустими по разпоредбите, които са действали по времето, когато са извършени, или по действащите разпоредби“ (ЗУТ) (§ 127).
На първо място, при сравнението на условията за търпимост на строежите, прави впечатление, че § 127 въвежда по-широка формулировка спрямо § 16, като не поставя изрично като условие за търпимостта съответствието с действащ подробен устройствен план[1]. На следващо място, може да се каже, че допустимостта „по разпоредбите“ по § 127 отново е по-широка спрямо „правилата и нормативите“ по § 16[2], макар отново да се запазва известна неяснота на обхвата, както на въпросните разпоредби, така и на правилата и нормативите. Това обаче, което остава неясно, е дали „разпоредбите" and "правилата и нормативите“ допускат един търпим строеж да е бил изграден в чужд поземлен имот, или в по-широк смисъл – в имот чужда собственост като пристрояване, надстрояване, преустройство, и изобщо въпросът дали собствеността, съответно вещното право на строеж, всъщност има отношение към търпимостта на строежите, и обратното.
Търпимостта на строежите по ЗТСУ и собствеността
Още с приемането на ЗТСУ и ПП ЗТСУ с ПМС № 31 от 1973 г., обн., ДВ, бр. 62 от 7.08.1973 г. е въведен режим на търпимост с чл. 303 от ПП ЗТСУ, регламентиращ, че строежи (сгради, постройки, преустройства, инсталации, уредби, съоръжения и други работи), направени незаконно до 14 ноември 1958 г.[3] в урегулирани или неурегулиранн терени, включително върху държавна земя, не се премахват. Не се премахват и строежи, направени незаконно от 15 ноември 1958 г. до 31 декември 1965 г. включително върху държавна земя за задоволяване на остра жилищна нужда, докато тази нужда е налице. Поради противоречия в правоприлагането в чл. 303 от ПП ЗТСУ през 1985 г. с ДВ бр. 48 е добавена нова алинея 7, която регламентира, че не се премахват от техническите органи строежи или части от строежи, които са допустими по застроителните и регулационните планове и по правилата и нормативите по териториалното и селищното устройство, но са незаконни само поради това, че собствениците на имота не са дали съгласие по установения ред за извършването им, като такива строежи могат да се премахнат от техническите служби в случаите, когато собственикът докаже, че е възразил писмено до общината по време на строежа. Това означава, че собствеността върху поземления имот не е била условие за търпимост на строежите по чл. 303 ПП ЗТСУ, вкл. върху държавна земя, но изричното противопоставяне на собственика по време на строителството е било пречка за признаване на търпимостта.
В ЗТСУ през 1977 г. е въведен нов режим на търпимост с приемането на § 2 от ПР на ЗТСУ (ДВ, бр. 102 от 1977 г.) за незаконни строежи или части от строежи на жилищни и вилни сгради и на сгради за сезонно ползуване, построени до влизане в сила на тези изменения и допълнения на закона, извършени за „задоволяване на остра жилищна нужда на собственика или на негови деца", "върху земя, която постоянно се обработва от собствениците", "върху държавни имоти, раздадени по реда на постановления на Министерския съвет № 21 от 1963 г. и № 12 от 1971 г.", "вилните сгради се използуват целогодишно за жилища от собствениците или от техни деца", "сградите са възстановени, преустроени или ремонтирани без съответно разрешение, когато се намират в села, в които съгласно Закона за собствеността на гражданите се притежават от собствениците като вилни имоти“. Ал. 4 на § 2 от ПР на ЗТСУ изрично предвижда, че жилищни и вилни сгради и сгради за сезонно ползуване, построени незаконно в посочения срок върху заграбени земи от общините и държавата и от юридическите лица, се премахват по установения ред или се отнемат в полза на общините и държавата. Съдебната практика приема посочена разпоредба за императивна[4], и като безспорно определящата собствеността върху земята, върху която е построен незаконният строеж, като задължително условия за признаване на търпимостта[5].
Собствеността като основание за търпимост по ЗУТ
В по-ранната си практика по приложението на § 16 от ЗУТ съдилищата приемат, че § 16 ПР на ЗУТ е предвидил при какви условия не подлежат на премахване изградени незаконни строежи, като е посочил, че същите следва да не противоречат (да са допустими) по действуващите подробни устройствени планове и по правилата и нормативите, действували по време на извършването им, или съгласно ЗУТ, като тези условия биха подлежали на изследване, при положение, че строежът е извършен в собствен, съсобствен имот, или при наличие на право да се строи в чужд имот по силата на отстъпено право на строеж или закон. Приемало се е, че целта на ЗУТ не е да създава принудително смесена съсобственост в даден имот, а да не се събарят (да се търпят) изградени незаконни строежи, което ползува собствениците, съсобствениците или имащите право да строят в чужд имот. С оглед на това § 16 ПР на ЗУТ е във връзка с § 184 ПЗР на ЗУТ, като търпимостта може да ползува само лицата, които са имали право да поискат узаконяването на строежа, т. е. собствениците, съсобствениците или имащите право да строят в чужд имот. Само на основание липса на вещно право на собственост или на строеж, строежът се е приемал за недопустим и е била неприложима разпоредбата на § 16, ал. 1 ПР на ЗУТ, тъй като в противен случай би се създала принудително смесена съсобственост (един собственик на имота, друг – на сградата), което е в противоречие на установените със Закона за собственост, Закона за общинската собственост и др. законови способи за възникване и придобиване на собственост и съсобственост върху недвижими имоти /Решение № 10890 от 7.11.2007 г. на ВАС по адм. д. № 6092/2007 г., II о./. Приемало се е, че собственикът на земята не е длъжен да търпи незаконен строеж, изграден в собствения нему имот, след като не е давал съгласие по съответния ред за това, поради което само на това основание строежът не може да се преценява като допустим и евентуално търпим /Решение № 2107 от 16.02.2009 г. по адм. д. № 11581/2008 г., II отд. на ВАС/. Собственикът на имота не е длъжен да търпи незаконен строеж в имота си, изграден от друг, поради което той е недопустим на това основание /Решение № 1503 от 4.02.2009 г. на ВАС по адм. д. № 10437/2008 г., II о./. Строеж, изпълнен в имот чужда собственост, без да е налице отстъпено право на строеж от собственика на имота, както и без одобрен план за застрояване или застроително решение, не може да бъде признат режим на търпимост /Решение № 9723 от 4.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4315/2012 г., II о.; Решение № 7311 от 23.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4289/2012 г., II о./. Търпимостта е неприложима и към строеж, който частично попада в имот чужда собственост /Решение № 991 от 23.01.2009 г. на ВАС по адм. д. № 12382/2008 г., II о./, или към реституиран имот, чужда собственост, без данни за предоставяне на право на ползване преди реституирането му /Решение № 15113 от 6.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8448/2018 г., II о./.
Като самостоятелно основание да не се приемат за търпими строежи, са тези, изградени в чужд имот – общинска собственост /Решение № 11883 от 5.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 4437/2018 г., II о./, отчуждени за държавни нужди /Решение № 7616 от 8.06.2010 г. на ВАС по адм. д. № 4821/2010 г., II о./, изградени в чужд имот – горски фонд /Решение № 1521 от 31.01.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14296/2012 г., II о./, в чужди имоти – земеделски земи с непроменено предназначение /Решение № 16090 от 20.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 7280/2018 г., II о./, или в чужди имоти, отредени за улица /Решение № 6967 от 9.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13465/2019 г., II о./.
Търпимостта, без оглед на собствеността
Съдебна практика обаче търпи развитие и в годините след 2009 г. сякаш се променя коренно, и преобладаващо в обратния смисъл. Разбирането, че собствеността върху поземления имот няма отношение и не е условие за търпимостта по § 16 от ПР на ЗУТ (ДВ, бр. 65 от 2003 г.) и по § 127 от ПЗР на ЗУТ (ДВ, бр. 82 от 2012 г.) се променя с преосмислянето на съдържанието на изразите „правилата и нормативите“ по § 16 от ПР на ЗУТ и на „разпоредбите“ по § 127 от ПЗР на ЗУТ.
В по-ранната практика на ВАС се приема, че понятието „строителни правила и нормативи“ по смисъла на § 16, ал. 1 от ПР на ЗУТ включва не само техническите параметри относно местоположението, височината и начина на застрояването на сградата, но и правилата за застрояването на съсобствените имоти, като в случай, че съсобственик на поземлен имот не е изразил съгласие за построяването на сграда, то същата не може да бъде търпима /Решение № 10870 от 3.11.2006 г. на ВАС по адм. д. № 7764/2006 г., II о./. Приема, се също, че правилата и нормативите се отнасят и до нормите, регулиращи строителството в съсобствен имот или в сграда в режим на етажна собственост и до разпоредбите, изискващи съгласието на останалите съсобственици за извършване на строителството /Решение № 9043 от 7.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 3957/2009 г., II о./.
Едно решение на ВКС обаче сякаш променя това разбиране през 2009 г. В иск по чл. 109 от ЗС съдът приема, че съответствието с териториалноустройствените норми и правила има отношение единствено към техническата годност на построеното, което може да бъде търпимо, и няма никакво отношение към възможността построеното да нарушава или да пречи на упражняването на права на трети лица – Решение № 302 от 24.04.2009 г. на ВКС по гр. д. № 5611/2007 г., IV г. о., ГК. Макар и касаещо различен казус, и различни предпоставки за уважаване на иска, това тълкуване на съдържанието на израза „териториалноустройствените норми и правила“, като отнасящи се единствено до технически такива (макар и отново неясно остава кое точно е техническо правило), сякаш след този момент преимуществено се пренася и във практиката на ВАС.
Последователно започва да се приема, че "правилата и нормативите“ по смисъла на § 16, ал. 1 ПР ЗУТ представляват техническите, строителни такива, а не нормативните, изискващи съгласие на собственика, респ. съсобственика, на имота за извършване на строежа /Решение № 11309 от 9.08.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14431/2012 г., II о., Решение № 9610 от 26.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4504/2013 г., II о., Решение № 1352 от 31.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 7555/2013 г., II о., Решение № 3064 от 12.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 12380/2017 г., II о./. Приема се, че разпоредбата на § 16 ПР ЗУТ изисква преценка за допустимост на извършеното строителство и съгласно ЗУТ, респ. преценка за допустимост по правилата и нормативите на Наредба № 7/22.12.2003 г. за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони, приета на основание чл. 13, ал. 1 ЗУТ /Решение № 15264 от 19.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9712/2013 г., II о./.
От тази изходна позиция, че в изразите „правилата и нормативите“ по § 16 от ПР на ЗУТ и на „разпоредбите“ по § 127 от ПЗР на ЗУТ се визират техническите, строителни такива, а не всички останали правила и норми от правната ни система, отнасящи се до наличие на вещни права, като основна предпоставка за признаване на търпимо строителство, настъпва и промяната в разбирането, че собствеността има отношение към търпимостта на строежа.
В тази връзка и с това тълкуване, ВАС започва да приема, че строеж може да отговаря на условията за търпимост, визирани в § 16, ал. 1 ПР ЗУТ, между които не е нито собствеността върху земята, нито правото на строеж върху нея /Решение № 7702 от 31.05.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4966/2012 г., II о., Решение № 9187 от 26.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5793/2012 г., II о., Решение № 11808 от 26.09.2012 г. на ВАС по адм. д. № 6664/2012 г., II о., Решение № 13012 от 18.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8399/2012 г., II о., Решение № 13139 от 22.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 7983/2012 г., II о., Решение № 14076 от 8.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 7763/2012 г., II о., Решение № 14166 от 13.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 7564/2012 г., II о., Решение № 14204 от 13.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 8755/2012 г., II о., Решение № 14681 от 22.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 7083/2012 г., II о., Решение № 14992 от 27.11.2012 г. на ВАС по адм. д. № 7292/2012 г., II о., Решение № 15399 от 4.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 10338/2012 г., II о., Решение № 2052 от 12.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14377/2012 г., II о., Решение № 8228 от 17.06.2014 г. на ВАС по адм. д. № 4868/2014 г., II о., Решение № 1724 от 3.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 4597/2019 г., II о./.
Устройствен статут и право на собственост
Посоченото противоречие в практиката може да се обясни с повърхностно прилагане на ЗУТ от една страна, а от друга, поради изолирането на института на търпимостта от останалите обществени отношения, които водят до възникването му и оправдават съществуването му. Както беше посочено, търпимостта е възникнала първоначално поради нарастващите жилищни нужди на населението и необходимостта от запазването на съществуващия сграден фонд в обществен интерес, за сметка на формално нарушеното законодателство – неразрешено строителство. Търпимостта защитава обществения интерес, докато запазването на търпим строеж в чужд имот се преценява спрямо всеки отделен частен интерес и частното право на собственост.
Ако собствеността беше условие за признаването на търпимостта на един строеж по § 16 от ПР на ЗУТ и по § 127 от ПЗР на ЗУТ, то законодателят щеше да включи същата в посочените разпоредби, по подобие на § 2 от ПР на ЗТСУ, и по-специално ал. 4 от същия. На следващо място, собствеността върху земята може да не е условие за признаването на един строеж за търпим, но това също така не означава, че един търпим строеж, построен върху чужд имот, безусловно следва да бъде запазен, дори и при противопоставяне на собственика на земята. Собствеността и търпимостта не са взаимно обуславящи, нито взаимно изключващи се. Както правилно е посочено в Решение № 994 от 24.01.2018 г. на ВАС по адм. д. № 6322/2017 г., II о., търпимостта на незаконен строеж касае неговия териториалноустройствен статут, но не и вещното право на собственост, и същият може да бъде търпим дори и да е построен без съгласието на общината върху имот – общинска собственост. Търпимостта изключва публичното право на административния орган да го премахне, но такова може да бъде постановено и по отношение на търпим строеж, ако пречи на собствениците да упражняват в пълнота правото си на собственост и то бъде надлежно защитено по исков ред, а не в административно производство.
Търпимостта като пречка за упражняване на правото на собственост
Защитата срещу търпим строеж, извършен в чужд поземлен имот, не може да се реализира по административен ред, единствено чрез сигнализиране на органите по строителен контрол, ако строежът отговаря на всички условия за признаването му за търпим, дори и да е извършен в чужд недвижим имот при липса на всякакво вещно право. Както беше посочено, търпимостта изключва публичното право на административния орган да премахне строежа. Защитата срещу нарушението на правото на собственост може да се проведе посредством иска по чл. 109 от ЗС, с искане за премахване на търпимия строеж, ако същият създава пречки за собственика на земята, които му пречат да упражнява правото си на собственост в пълен обем[6].
Съдебната практика безпротиворечиво приема, че в рамките на производството по иск по чл. 109 от ЗС съдилищата са компетентни да разрешават спора дали направеният без разрешение или в отклонение на разрешението и на други строителни книжа строеж подлежи на премахване /Тълкувателно решение № 31/84 г. от 6.II.1985 г. по гр. д. № 10/84 г., ОСГК/. В рамките на производството гражданският съд може да провери констатациите на представеното удостоверение за търпимост /Decision No. 60087 of 28.06.2021 of the Supreme Court of Appeals under City Decree No. 3984/2020, II year o., GK Решение № 238 от 17.05.2012 г. на ВКС по гр. д. № 1081/2011 г., I г. о., ГК/.
Както обаче при разглеждане на собствеността като условие за търпимостта на строежа, самото наличие на търпимост не означава винаги неоснователност на иска по чл. 109 от ЗС и безусловно основание за запазване на строежа в чуждия имот /Решение № 238 от 17.05.2012 г. на ВКС по гр. д. № 1081/2011 г., I г. о., ГК, Решение № 493 от 24.06.2010 г. на ВКС по гр. д. № 719/2009 г., I г. о., ГК/. Обратното също е вярно – само незаконността на построеното също не е достатъчно за уважаване на иска по чл. 109 от ЗС и за премахване на строежа /Решение № 401 от 21.07.2009 г. на ВКС по гр. д. № 2770/2008 г., II г. о., ГК/, а е необходимо да се докаже, че същият създава пречки за упражняване на правото на собственост на ищеца върху поземления имот /Решение № 316 от 18.02.2005 г. на ВКС по гр. д. № 2746/2003 г., IV г. о., Решение № 20 от 29.01.2009 г. на ВКС по гр. д. № 6259/2007 г., IV г. о., ГК, Решение № 1344 от 13.01.2009 г. на ВКС по гр. д. № 5868/2007 г., II г. о., ГК, Решение № 493 от 24.06.2010 г. на ВКС по гр. д. № 719/2009 г., I г. о., ГК/.
Собствеността върху търпимия строеж
Възможността един строеж, построен върху чужд имот, да бъде признат за търпим, поставя логичният въпрос чия собственост става построеното. При извършването на строеж върху имот, собственост на трето лице, без учредено право на строеж, по силата на чл. 92 от ЗС собственикът на земята става собственик и на построеното. С правото на търпимост не се създава и право на собственост. Това означава, че търпимият строеж не е на този, който го е извършил, а на собственика на поземления имот[7]. Това е така, тъй като търпимостта по ЗУТ е неотносима към вещноправните последици от незаконното строителство /Decision No. 60087 of 28.06.2021 of the Supreme Court of Appeals under City Decree No. 3984/2020, II year o., GK Решение № 129 от 22.07.2014 г. на ВКС по гр. д. № 4880/2013 г., I г. о., ГК/.
Преобладаващата практика приема, че изграденият без строителни книжа обект може да бъде годен обект на извършване на прехвърлителни сделки, както и за придобиване право на собственост по давност едва след издаването на удостоверението за търпимост по реда и при условията на ЗУТ. Drawing up a deed of legalization is not a sufficient basis for the acquisition of property by the person in whose name it was issued. This act concerns the status of the object and, in view of the requirements of the zoning laws and construction rules and regulations, it enables the subsequent acquisition of ownership, as it gives the object the character of an independent property. Only from the moment of legalization or the issuance of the certificate of toleration does the statute of limitations begin to run for the person exercising de facto authority /Decision No. 399/10.05.2010 under City Decree No. 1013/2009 of the First General Assembly of the Supreme Court, Decision No. 532/06.07.2010 under City Decree No. 1459/2009 of the First General Assembly of Supreme Court of Justice, Decision No. 328 of 29.11.2011 of the Supreme Court of Justice under City Decree No. 1362/2010, II year o., GK/. The opposite, namely, that the certificate of tolerability is not the starting point for the period of acquisitive limitation on the built, is accepted in Decision No. 60087 of 28.06.2021 of the Supreme Court of Appeals under City Decree No. 3984/2020, II year o., GK, emphasizing that the starting point is the actual establishment of possession.
The second opinion should be supported here, namely that the issuance of the tolerability certificate has no relation to the statute of limitations and its initial term. In its arguments, the Supreme Court states that until the entry into force of the ZUT, there was no requirement to establish the legality of construction when carrying out dispositional transactions, that is, any independent object of real rights could have been the subject of a transfer transaction, regardless of whether it was legal or not. The requirement to establish the legality of the construction, resp. of the tolerability of illegal construction, was introduced by § 16 PR ZUT and § 127 ZUT (SG No. 82/2012). and in view of the notarial proceedings. To this argument can be added the fact that § 16 and § 127 refer only to the requirement to present a certificate in a "transfer transaction", and by argument from Art. 77 of the Civil Code, acquisition by statute of limitations is an acquired method, different from legal transactions. Therefore, the starting point for the running of the acquisitive statute of limitations on tolerable constructions should be their actual possession upon manifestation of the intention to take possession, which may coincide with the moment of their construction, and not the carrying out of the administrative procedure for issuing a certificate of tolerability, which may never be reached in practice.
Compensation to the landowner
If the construction on someone else's property was without a legal basis, but what was built enjoys the status of tolerable construction, the logical question also arises, namely whether the owner of the land can receive compensation for the partial or complete deprivation of the opportunity to use the real estate you are property.
According to the permanent judicial practice – Decision No. 293 of 30.09.2015 pursuant to Order No. 119/2015 of the Supreme Court of Justice, GK, IV year o., Decision No. 18 of February 4, 2016 pursuant to Order No. 32/2015 . 2014, pursuant to Order No. 1087/2009 of the Supreme Court, TC, II Item, Decision No. 398 of 08/06/2014, pursuant to Order No. 1933/2013 of the Supreme Court, GC, IV Mr. Fr. and others., any possession without reason leads to enrichment for the possessor / holder / at the expense of the owner, due to which compensation is due pursuant to Art. 59, para. 1 ZZD. In this regard, de facto power (possession) can be exercised through various actions, including through development of the owner's property /Decision No. 98 of 26.05.2015 of the Supreme Court of Appeals pursuant to City Order No. 6186/2014, III year o., GK, Decision No. 409 of June 20, 2012 of the Supreme Court of Appeals pursuant to City Order No. 1411/ 2010, IV year o., GK/.
From the above, it can be assumed that the construction of someone else's property, even with a tolerable building, does not completely deprive the owner of the land of the civil fruits belonging to him from its use, and the same should be repaired by the owner (perpetrator) of the illegal, but tolerable construction. Here, however, account should be taken of the volume of the building and its relationship with the adjacent terrain, insofar as the presence of a small building does not deprive the owner of the land of the use of the rest of the terrain that does not serve the building /Decision No. 538 of 07/09/2010 of the Supreme Court of Appeals under City Decree No. 519/2009, IV year o., GK/.
Ivan Nikolaev, attorney-at-law
[1] Decision No. 13667 of 14.12.2016 of the Supreme Administrative Court under adm. d. No. 2554/2016, II o.
[2] Decision No. 13249 of 5.11.2014 of the Supreme Administrative Court under adm. d. No. 8858/2014, II o.
[3] The specified date is the day when the amendments to the repealed ZPINM came into force (Art. 55 et seq.), according to which people's councils are tasked with carrying out large-scale housing construction in the future - see Sokerov, L., Territorial planning and settlement construction. Sofia, DI "Technique", 1985, p. 376.
[4] Decision No. 4965 of 29.09.1999 of the Supreme Administrative Court under adm. d. No. 3383/99, II o.
[5] Sokerov, L., Territorial planning and settlement construction. Sofia, DI "Technique", 1985, p. 377.
[6] See more in Stavru, S., Ecological dimensions of the negative claim under Art. 109 of the Law on Property, Sofia, IC "Labor and Law", magazine "Property and Law", 2021, no. 3, p. 5.
[7] Shaldupova, B., Legal problems of ZUT, Sofia, Siela, 2010, p. 182.
